“两权”抵押要兼顾风险防范和机制创新

龙听

“两权”指农村承包土地的经营权和农民住房财产权。按照我国法律，“两权”不能抵押。近年来，对其改革的呼声日益高涨。“两权”事关农民衣食所依和家人所居，抵押贷款又涉及金融机构风险控制，相关改革必须慎之又慎，风险防范势在必行。“两权”抵押背后存在多重权利关系，理顺这些利益关系是今后改革要破解的难题

　　日前，陕西首例基金代偿“两权”抵押贷款落地，成为抵押物处置的又一探索。笔者认为，试点要兼顾机制创新和风险防范。把防风险摆在突出位置，优先解决农民抵押的风险防控，同步解决金融机构放贷的风险防控。在此基础上，积极创新抵押物处置办法，为“两权”试点的不良贷款处置探路。

　　“两权”指农村承包土地的经营权和农民住房财产权。按照我国法律，“两权”不能抵押。近年来，改革的呼声日益高涨。为支持农村金融创新，2015年12月份，全国人大常委会决定在试点县分别暂时调整实施物权法、担保法关于集体所有耕地使用权、集体所有宅基地使用权不得抵押的规定。随后，全国232个试点县和59个试点县分别开展农村承包土地经营权、农民住房财产权贷款抵押试点。试点原定于2017年底结束，经批准，延期一年。

　　应当看到，“两权”是农民最重要的土地财产权利，事关农民衣食所依和家人所居，抵押贷款又涉及金融机构风险控制，相关改革必须慎之又慎，风险防范势在必行，切实保护好广大农民的切身利益。同时，“两权”抵押试点目的是盘活农民土地财产、激活农村金融市场，破解农村金融缺血、农民贷款难问题。这就要求，试点地区要大胆创新，探索符合农村实际的贷款模式。

　　现实生活中，“两权”抵押实施的难题集中表现在抵押物处置上。对农民来说，若发生违约，抵押的土地资产如何处置，是否会因此陷入失地困境？此前，个别地区对贷款主体把关不到位，出现风险，金融机构处置为难，农民利益容易受损。对银行来说，“两权”资产变现难是最大顾虑。抵押物受让人原则上应限制在相关法律法规规定的范围内。这就要考虑到农村宅基地使用权只能本村流转，承包土地涉及耕地红线等原则。

　　由此可见，复杂的法律问题和潜在风险压力，决定了试点选择必须严格，原则必须坚守。在此前国务院关于“两权”抵押试点的文件中，出现最多的字眼就是“法律”与“风险”，这决定了试点不可一哄而上。在人民银行有关规定中可以看到，“两权”抵押在制度设计时就有所控制，要求试点封闭运行、范围有限、区域固定。比如，要求用于经营权抵押的承包土地没有权属争议，农民住房财产权抵押借款人要有其他长期稳定居住场所。

　　“两权”抵押探索是一件新事物。3年来，试点县在法律框架下大胆探索。一些地方采取农村承包土地的经营权抵押物“预处置”模式，提前找好抵押物接受方。一些地方设立了风险补偿基金，探索引入农业保险和小额贷款保证保险等，培育农村产权交易市场。总体看，试点地区农村产权交易基础环境不断改善，抵押物价值评估和处置等难题开始破解，创新了“两权抵押+担保”“两权抵押+保险”“两权抵押+其他产权共同抵押”等模式。

　　就像一枚硬币有正反两面，“两权”抵押背后存在多重权利关系，理顺这些利益关系是今后改革要破解的难题。要在保障农户基本居住权、承包权、优先受让权和土地产能的前提下，尊重金融规律和农村实际，既要稳妥，也要创新，探索出农民住房财产权有效处置和农村承包土地经营权有效流转的不同经验，平衡好农民合法权益与金融机构正当利益的关系。