财政的钱怎样才能不乱花（政策解读）

龙听

取之于民、用之于民，是财政资金的本质特征。对于预算管理而言，公众不仅关心财政的钱花在何处，更关心取得了怎样的效果。
( {0 Z7 b- d  U- g9 R9 q' ^3 W/ S& i' P! z
　　财政的钱怎样才能不乱花？《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》25日公布，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，要求提高资金使用效率，避免资金浪费。对此，财政部有关负责人和专家进行了解读。
2 A! q. W+ D8 k5 V$ T- n/ N0 A7 z* Z. R3 [; ]0 t0 C5 [
　　建立全方位、全过程、全覆盖管理体系
$ ]+ r: N7 B  @8 d! m. f+ A+ ]7 K, p5 c' u$ K, f
　　财政部有关负责人表示，预算是政府活动和宏观政策的集中反映，是规范政府行为的有效手段。一个国家政府的治理能力如何，在很大程度上取决于预算管理水平。+ S" T2 K# L6 `* e* U0 o6 G
; C0 ^; S- \( M4 ]: ?5 i1 r7 f# r: x
　　预算绩效是衡量政府绩效的主要指标，本质上反映的是各级政府各部门的工作绩效。《意见》聚焦解决当前预算绩效管理存在的突出问题，力争用3—5年基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，提高财政资源配置效率和使用效益，推动政府效能提升。
. m& E, r- t2 a" g3 j- S9 k- c# A# c' O- j
　　《意见》从3个维度诠释了全面实施预算绩效管理的内涵：% B5 W1 E' v" j7 Y2 {- ]( E

* M! U; j# J' E. o( O8 b% d　　全方位。中央和地方各级政府全面实施预算绩效管理，形成政府预算、部门和单位预算、政策和项目预算全方位绩效管理格局。
' A6 O$ H4 V* _# z
; @' |3 V& H4 d) J- ~　　全过程。将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行和监督各环节，实现预算和绩效管理一体化。对新增重大政策和项目实施事前绩效评估，强化绩效目标管理，做好运行监控，开展绩效评价，加强评价结果应用。6 E+ n* ?! w) A; L# x6 |7 ~7 ?

" c8 _# ]) _9 r　　全覆盖。将绩效管理覆盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，并延伸至政府投融资活动。7 F/ |/ N/ x6 x. \4 R
5 J9 C$ B4 i; U4 `2 m4 z# ~' y: Y) a
　　“当前，积极的财政政策如何发力？一个大方向是抓好财政支出绩效，优化财政支出结构，将有限的财政资金用好。实际上，在财政支出上我们有很多潜力可挖掘。”上海财经大学中国公共财政研究院执行院长刘小川说。
, X- [  V6 X+ v
6 v$ f5 h  F# H　　“花钱必问效、无效必问责”的机制正在形成
- L/ A1 p/ C2 M- J  d
0 W+ A. N9 ]. ?7 Y. g, t　　“预算支出绩效评价，是对支出经济性、效率性、效益性和公平性开展的量化评估活动，相当于对项目投入、过程、产出和效果进行业绩体检和有效诊疗。”财政部有关负责人介绍，目前我国初步构建起全过程预算绩效管理体系，“花钱必问效、无效必问责”的机制正在形成。& z7 E% x2 `! V! `, p! j8 b

4 K: j' _; [  O: ^) M　　2016年以来，财政部建立健全重点绩效评价常态机制，每年选择重点民生政策和重大专项支出，组织第三方机构开展绩效评价，截至目前已对100多项政策和项目开展绩效评价，部分评价结果已应用于预算安排和政策调整。同时，加大绩效信息公开力度，逐步将重点项目绩效目标、绩效评价结果随同预决算报送全国人大，并向社会公开。
5 V: G: Y, p+ L% }, C* ?2 F. n( Z% L. f) Q
　　今年，财政部选择15个重点项目绩效评价报告，随同2017年中央决算草案提交全国人大常委会审议，包括湿地保护与管理、贫困白血病先心病儿童救助等。中央部门对2017年所有一级项目、二级项目预算执行结果开展了绩效自评。
) D* {) c4 W1 e8 [* E2 q- D  C7 |& V6 R' T1 e1 W7 M
　　在中央财政推动下，大部分省份积极探索预算绩效管理改革，预算绩效管理制度和组织体系初步建立，绩效管理的范围和层次不断拓展。
8 V" |' f  Z- j4 a" I& D" T0 g! ?4 M  R" _8 C1 E2 C0 Y7 y5 z
　　目前，所有省份均已开展绩效目标编制工作，一半以上省份覆盖所有省本级部门项目支出，如内蒙古、江苏、浙江等。一些省份率先将绩效目标编制范围拓展到部门整体支出，湖北、海南、云南等已覆盖所有省直部门或一级预算单位，上海、厦门也选择部分部门开展试点。, ]/ b7 I, ~0 j- Z5 f# X
: G: w1 C# |0 w6 }+ G5 m, [- p+ k
　　在编制绩效目标基础上，各地积极向人大报告相关情况，主动接受人大监督。目前，14个省份已经将绩效目标上报人大审核，并随同部门预算一起批复。其中，河北、湖北、湖南等已经覆盖所有省本级部门预算项目支出和省对下转移支付项目；北京、山西分别覆盖500万元以上和300万元以上部门预算项目支出……/ ~) z' C. H& }- M' }; z$ R

* }% R$ S8 _* |' D6 o7 B　　重支出轻绩效、办事和花钱“两张皮”等问题亟待解决
, B# L! q: b0 C6 E9 ^6 p. I/ @# y
% v  m6 \1 H- `, Z$ \! @4 h+ _6 B3 g　　尽管近年来预算绩效管理工作取得了明显进展，但一些地方和部门仍然存在“重投入轻管理、重支出轻绩效”的意识，尚未形成“讲绩效、重绩效、比绩效、用绩效”的社会氛围。
) r& i( P9 B5 g/ U# D
, g7 c. }8 v  m# q　　同时，绩效管理的广度和深度不足，尚未覆盖所有财政资金、贯穿预算管理全过程，一些领域财政资金低效无效问题仍然较为突出。“花钱必问效，无效必问责”的追责问责机制不健全，绩效管理对中央部门和地方预算的约束力不足。
! w! p4 J$ j/ B# b; M0 A/ p2 X6 S+ f6 {" O9 T% q+ w, ~6 x) K6 O
　　此外，地方预算绩效管理工作进展不均衡，东部和部分中部地区改革力度较大，个别地区进展缓慢。地方预算绩效管理呈现“上热下冷”局面，省级层面态度比较积极，工作推动较为有力，大部分市县改革动力不足，工作相对薄弱。; K7 u- f2 E% U# Y! P

6 d2 y  Y: C/ a9 V8 I) k+ O　　《意见》要求，要完善预算绩效管理流程，制定预算绩效管理制度和实施细则，引导和规范第三方机构参与预算绩效管理，使预算绩效管理有章可循、有规可依。明确预算绩效管理责任主体，提出权责对等原则，赋予部门和资金使用单位更多的管理自主权。同时，建立绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制。
% ]3 o; y3 |' {4 Z* o9 d5 H- S- C! O. ?
　　“建立预算安排与支出绩效挂钩机制，可以防止部门利益绑架财政安排。”中国财政科学研究院院长刘尚希认为，在部门利益作用下，财政资金安排的规则约束就容易扭曲，出现重资金分配而轻绩效管理现象。有的部门为了争取部门资金，不注重规划、可行性研究，什么钱好申请就申请什么，导致资金与业务脱节。要建立机制，对项目部门项目进行绩效评价，评价结果公开，倒逼预算部门改进管理方式。
5 f2 f/ [- t8 A( S9 i9 P5 U/ |2 i1 V) ]  I) o
　　“财政资金面临资源有限性与需求无限性之间的矛盾，这就要求财政资金使用做到效用最大化。”刘尚希表示，实施全面绩效管理，要有效解决办事和花钱“两张皮”问题。花钱只是手段，办事才是目的，财政资金使用必须围绕功能目标统筹各主体的活动和行为，形成财政资金充分、有效使用的良性循环。