独董不再是花瓶？独董制度迎来重大变革 对市场影响几何？

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建立已久的独立董事制度将迎来重大变革。4月14日，国务院办公厅发布了关于上市公司独立董事制度改革的意见（下称“《意见》”）。

　　此次《意见》围绕独董职责定位、履职方式、任职管理等方面推出多项重要调整。具体来看，《意见》提出，鼓励上市公司优化董事会组成结构，上市公司董事会中独立董事应当占三分之一以上，国有控股上市公司董事会中外部董事（含独立董事）应当占多数。

　　《意见》还提出建立提名回避机制，上市公司提名人不得提名与其存在利害关系的人员或者有其他可能影响独立履职情形的关系密切人员作为独立董事候选人。坚持“零容忍”打击证券违法违规行为，加大对独立董事不履职不尽责的责任追究力度，独立董事不勤勉履行法定职责、损害公司或者股东合法权益的，依法严肃追责等。

　　本次《意见》有哪些亮点？哪些调整值得关注？将对独立董事、上市公司及市场产生哪些影响？南都湾财社记者采访数位专家学者，解读改革变化。

　　独董不应是“花瓶”，多举并下更好保障中小投资者权益

　　上市公司独立董事制度是中国特色现代企业制度的重要组成部分，是资本市场基础制度的重要内容。独立董事制度作为上市公司治理结构的重要一环，在促进公司规范运作、保护中小投资者合法权益、推动资本市场健康稳定发展等方面发挥了积极作用。

　　但随着全面深化资本市场改革向纵深推进，独立董事定位不清晰、责权利不对等、监督手段不够、履职保障不足等制度性问题亟待解决，已不能满足资本市场高质量发展的内在要求。而在投资者的评论中，独董由于难以完全独立和尽责履职，常被嘲为上市公司的“花瓶”。

　　北京师范大学公司治理与企业发展研究中心主任、教授高明华告诉南都湾财社记者，资本市场不断增长的对董事会独立性的诉求是《意见》出台的背景之一，尤其是控股股东、实际控制人、隐形股东对董事会的过度控制和干预，导致对中小股东的侵害时有发生，进而对中小投资者的投资信心造成严重影响。另外，新证券法加大了对独立董事失职的处罚力度，新公司法也正在第二次征求意见中，需要对独立董事职责做出明确规定。

　　因此，为进一步优化上市公司独立董事制度，提升独立董事履职能力，《意见》提出了八项任务，包括明确独立董事职责定位，优化独立董事履职方式，强化独立董事任职管理，改善独立董事选任制度，加强独立董事履职保障，严格独立董事履职情况监督管理，健全独立董事责任约束机制，完善协同高效的内外部监督体系等。

　　随后，证监会表示坚决贯彻落实《国务院办公厅关于上市公司独立董事制度改革的意见》，证监会有关负责人也就《国务院办公厅关于上市公司独立董事制度改革的意见》答记者问。

　　上述负责人表示，《意见》在肯定独立董事制度的背景、作用和重要意义的基础上，针对独立董事制度存在的突出问题，从独立董事的地位、作用、选择、管理、监督等方面作出制度性规范，使独立董事监督事项更聚焦、职能更优化、履职保障更充分、责权利更匹配、监督更有力，对充分发挥独立董事作用、大力提高上市公司质量、加快建设规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场具有极其重要的作用。

　　中国（深圳）综合开发研究院金融发展与国资国企研究所执行所长余凌曲也向南都湾财社记者表示，《意见》的出台有明显的问题导向，重点解决独立董事定位不清、履职能力不足，对独立董事履职缺乏有效监管等制度问题，有利于构建风清气正的资本市场文化。

　　明晰职责定位：监督作用是上市公司独董制度核心目标

　　一个备受关注的问题，是独立董事职责的变化。清晰的职责定位是独立董事充分发挥作用的前提。长期以来，各方对独立董事的角色定位以及应当监督的重点存在模糊认识，独立董事职责范围不聚焦、不系统。这导致独立董事对自己承担的核心职责不甚清楚，在其应当监督的关键领域发挥的作用不够，同时独立董事的身份特点也决定了其不足以承担过多职责，“蜻蜓点水”式的履职效果不佳。

　　关于独立董事的职责定位问题，高明华向南都湾财社记者介绍道，独立董事从其产生那天起，其职权中就包括监督作用，即对经理层落实董事会决策进行监督，这也是国际公司治理的共识。但由于中国公司设有监事会，法律明确把监督职责赋予了监事会，这就很大程度上弱化了独立董事的监督作用。现实中，监事会的监督作用又非常有限，因为决策不是监事会做出的，其监督决策落实的动力就不足。加之人员偏少，在企业的级别往往低于董事长和总经理，独立性很弱，这就导致监事会的象征意义远大于实质意义。

　　高明华表示，正在修订中的公司法明确规定，监督职责交给董事会中的审计委员会，公司可以不再设置监事会。此时，实际承担监督职责的无疑就是独立董事。因为执行董事不可能有监督职责，否则就等于自己监督自己，这显然是不可能的。当然，仅仅由审计委员会负责监督还是不太到位的，因为审计委员会主要负责财务审计方面，而董事会的决策远不仅仅是财务方面，因此，准确的定位就应该是独立董事负责监督。

　　证监会有关负责人表示，《意见》明确独立董事要履行好董事职责，在董事会中发挥参与决策、监督制衡、专业咨询作用，其中监督作用是上市公司独立董事制度的核心目标。考虑到财务造假、大股东利用关联交易损害上市公司利益仍是我国资本市场的突出问题，而独立董事可以凭借独立性、专业性优势在利益冲突事项上保持客观中立。

　　南都湾财社记者注意到，《意见》将独立董事的监督重点聚焦在公司与其控股股东、实际控制人、董事、高级管理人员之间的潜在重大利益冲突事项上，强化独立董事对关联交易、财务会计报告、董事及高级管理人员任免、薪酬等关键领域的监督作用，促使董事会决策符合公司整体利益，尤其保护中小股东合法权益。

　　落实独立履职：前移监督关口，由中小股东累积投票选举产生独董

　　独立性是独立董事的显著特征和最基本任职要求。但目前对独立董事任职条件和资格认定的监督管理存在短板，在我国上市公司大股东股权集中、中小股东参与公司治理发挥作用不充分的背景下，存在独立董事素质良莠不齐、“人情董事”的情况。从公司治理的实践来看，保持独立性的关键在于能够独立履职，让独立董事与大股东和管理层“完全绝缘”“超然独立”是不现实的。

　　事实上，履职方式是有效落实独立董事职责的关键，市场也颇为关注独立董事的履职方式。独立董事发挥作用的关键是其外部的独立身份，但这种身份特点导致独立董事在公司内部缺乏抓手，履职没有组织机构支撑，往往陷入“单打独斗”的困境。由于目前独立董事缺乏有效的前置把关手段，在独立董事不占多数的董事会结构中，独立董事即使有异议也不能左右最终的决策结果，不利于提前防范资本市场关键领域的风险。

　　据证监会有关负责人介绍，《意见》着眼于提升独立董事独立履职的能力，提出要完善独立董事的任职条件、提名选举、持续管理等各环节制度。在独立性条件方面，完善独立董事任职条件，建立独立董事资格认定制度，强调独立董事不得与上市公司及其主要股东、实际控制人存在利害关系。在提名选聘方面，要求提名委员会对独立董事的任职资格进行审查，推行累积投票制选举独立董事，推动中小股东积极行权。在持续管理方面，建立独立性的定期测试和披露机制，保证其能够持续独立履职。

　　此外，《意见》在优化独立董事履职方式上亦有创新，增加了独立董事区别于其他董事的履职手段等，促进独立董事个人履职向依托组织履职转变。一方面，搭建独立董事有效履职平台，完善独立董事占多数的董事会审计、提名、薪酬等专门委员会机制，建立全部由独立董事参加的专门会议机制。另一方面，前移监督关口，财务会计报告及其披露等重大事项在董事会审议前应当由审计委员会事前认可，关联交易等潜在重大利益冲突事项应当由独立董事专门会议事前认可，强化关键领域监督力度。

　　高明华告诉南都湾财社记者，《意见》提出前移监督关口，其实这也是发达国家普遍的做法。在英美等发达国家，董事会主要由独立董事构成，独立董事通常设单独的召集人，或者由担任董事长的独立董事直接担任召集人。在董事会会议之前，先由独立董事召集人负责召集全部由独立董事参加的会议，先就相关决策事项进行讨论并达成意见，然后再与执行董事进行沟通。这样就在很大程度上保证了董事会决策的科学性，降低了决策风险，并能真正反映公司整体利益，并避免决策中的利益关联。

　　值得注意的是，《意见》提出上市公司股东大会选举独立董事推行累积投票制。高明华认为，累积投票制是保护中小股东的一种制度安排。由于大股东通常都会派出代表进入董事会（股权董事），而中小股东人数众多而分散，难以派出自己的代表进入董事会，也不可能都派出代表进入董事会，在这种情况下，独立董事就被视为中小股东的代言人。但由于独立董事往往也是大股东提名的，为了消除利益关联，使其能够真正反映中小股东意志，由中小股东通过累积投票选举产生独立董事就是必然选择。必须强调的是，从公司治理规范意义上，独立董事应该代表全体股东和公司整体利益。

　　强化专业性：探索建立独董信息库，专家称更有效的是发展经理人市场

　　长期以来，市场对独立董事的专业性也颇多吐槽，甚至有“独董不懂”的说法。部分独立董事来自于高校、科研机构等非经理人市场，对公司实际运行情况了解有限。

　　针对这一问题，《意见》提出探索建立独立董事信息库，鼓励具有丰富的行业经验、企业经营管理经验和财务会计、金融、法律等业务专长，在所从事的领域内有较高声誉的人士担任独立董事，拓宽优秀独立董事来源等。

　　余凌曲对此持乐观态度，“未来会有越来越多行业专家、财务专家、法律专家、公司治理专家、ESG领域专家等‘专才’成为上市公司独董，提供董事会决策水平，促进上市公司高质量发展”。

　　高明华认为，目前有能力且忠实履职的独立董事人力资源还是比较稀缺的，随着注册制的全面推广，对独立董事的需求则不断扩大，建立独立董事信息库有利于为上市公司找到合适的独立董事人选。但建立独立董事人才库并非是发现独立董事资源的最有效的方式，最有效的方式还是建立透明的、竞争性的、职业化的经理人市场，独立董事要从这样的经理人市场上产生。

　　高明华进一步补充，透明化意味着便于监督，且有能力的经理人容易被发现。竞争性意味着低能力或不称职的经理人容易被替代，而被替代又意味着被替代者的职业生涯会受到严重影响，或身价大幅降低。职业化意味着转行的机会成本很高，必须静下心来把经理工作做好。如果独立董事来自这样的经理人市场，声誉激励机制就会产生作用。

　　具体来说，只有有能力且忠诚的经理人才会被选择担任独立董事，而担任独立董事意味着其社会认可度大幅提高，其在经理人市场上的讨价还价能力也会提高，薪酬也会提高。薪酬主要来自担任经理人职务，而非主要来自担任独立董事职务。反之，如果独立董事因不尽职或缺乏能力而被替代，其职业声誉会大幅下降，甚至其职业生涯有终止的风险，或者其薪酬会大幅下降。有了这样的市场，有能力重信用的经理人和独立董事人才会源源不断的涌现出来。

　　据高明华介绍，目前来自于高校和科研机构的独立董事占比达40%以上，这类群体不属于经理人市场，经理人市场的声誉机制对这部分独立董事难以发挥作用。从发展趋势看，建立和发展经理人市场才是解决独立董事人才资源稀缺的最主要方式。

　　加大履职保障：投保独董责任险，但并非独董减轻或免除责任的借口

　　在加强独立董事履职保障方面，证监会有关负责人表示，履职保障对于促进独立董事有效履职至关重要。独立董事的外部身份特点决定了其不参与日常经营管理、信息不对称、履职依赖于公司配合协助，要为独立董事履职提供必要支持和条件，一定程度弥补独立董事外部身份的局限。

　　《意见》要求上市公司从组织、人员、资源、信息、经费等方面为独立董事履职提供必要条件，确保独立董事依法充分履职，强化对相关主体不配合、阻挠独立董事履职的监督管理。其中，支持保险公司开展符合上市公司需要的相关责任保险业务，降低独立董事正常履职的风险。

　　独立董事责任险在很多国家都存在，它有利于降低独立董事履职风险，提高独立董事履职的独立性。但是，高明华认为，不能把提高独立董事履职能力都放到责任险上，责任险并不是解决独立董事尽职尽责，尤其是科学决策和科学风险控制的最好方法。

　　“责任险有利有弊，且利弊同源，即责任险可能会同时产生两个相反的结果。”高明华提出，由于责任险使独立董事不用过多担心决策的后果，尽管它可能会促使独立董事独立决策，但也可能导致独立董事不审慎地盲目决策或随意决策。又因独立董事决策时的内心想法是无法观察的，也未必能够解决服从于大股东或董事长的意志的独立决策问题。特别是在难以清晰界定决策责任的情况下，责任险更有可能出现错误决策而无人承担实质性责任的后果。

　　高明华认为，尽管有必要明确规定公司应该为独立董事提供责任保险，但责任保险应该仅限于勤勉履职的范围内。对于不尽职、失职和违规而产生的责任，仍然由独立董事个人承担责任，即责任险不是独立董事主张减轻或免除责任的借口。为此，法律需要明确责任的性质，并能够明确具体的责任承担大小。

　　在压实独立董事的履职责任上，《意见》进一步规范独立董事日常履职行为，从工作时间、工作记录、兼职家数等方面规范独立董事履职。证券监督管理机构、证券交易所通过现场检查、非现场监管、自律管理等方式，加大对独立董事履职的监管力度，督促独立董事勤勉尽责。坚持“零容忍”打击证券违法违规行为，加大对独立董事不履职不尽责的责任追究力度，对独立董事不勤勉履行法定职责、损害公司或者股东合法权益的，依法严肃追责。同时，通过完善独立董事履职评价制度、建立声誉激励约束机制，推动实现正向激励与反面警示并重，进一步激发独立董事履职的积极性。

　　值得注意的是，《意见》提出，按照责权利匹配的原则，兼顾独立董事的董事地位和外部身份特点，明确独立董事与非独立董事承担共同而有区别的法律责任。高明华认为，独立董事和非独立董事角色不同，对公司信息的掌握不同，而掌握信息的差异直接影响着独立董事的决策和监督行为。

　　独立董事是外部董事，非独立董事在上市公司中基本上都是内部董事（在非上市公司中，也有外部非独立董事）。独立董事需要内部人提供信息，尽管独立董事有权去核实内部人提供的信息，但无论如何也比不上内部董事掌握的信息全面和准确。加之有些独立董事不是来自经理人市场，而是来自于高校、科研机构等非经理人市场，这也会影响他们的决策和监督行为。在这种情况下，对独立董事和非独立董事的法律责任进行区分是有必要的，这有利于独立董事更有积极性发挥作用。