2020年美国期货市场监管执法实践与借鉴

龙听

　2020年，美国商品期货交易委员会（CFTC）提起113起违法指控，主要涉及操纵、幌骗、欺诈、盗用保密信息、非法提供数字资产等创新产品等违法行为，其中欺诈、操纵和幌骗案件约占65%。2020年，CFTC追究的金钱罚总额超过13亿美元，连续3年正增长。2020年，CFTC与刑事司法机关合作发起了16个平行起诉。本文通过剖析2020年CFTC工作年报，总结其查处违法行为的总体情况和主要特征，以期为我国期货市场监管执法工作提供借鉴。

　　2020年监管执法主要特点

　　2020年，CFTC继续加大监管执法力度，共提起113起违法指控，高于此前102起的历史高点，也显著高于此前30年的年度平均数量58起。案件类型以欺诈、市场操纵、虚假报告和幌骗案件为主。2020年，此类案件数量约占总量的65%，具体为市场操纵、幌骗案件共16起、欺诈零售客户案件共56起、客户资金保护和财务诚信案件共24起。2020年，CFTC查处的操纵和幌骗类案件数量仅次于2018年。2020年，CFTC查处了期货市场有史以来最大的幌骗与操纵案。

　　图为市场操纵及幌骗案件数量（FY为财政年度）

　　2020年，CFTC继续注重追究金钱罚和自然人责任。2020年度金钱罚总额超过13亿美元，是历史第四高，这是金钱罚总额连续第三年同比增长，也是连续第二年金钱罚总额超过10亿美元。在一半以上的案件中追究了一名或多名自然人的责任，包括金融机构、自营交易公司和基金公司的各级别雇员。比如因涉嫌操纵互换市场CFTC对一名国际性投资银行管理人追责，CFTC还指控一家商品期货基金的首席执行官和投资组合经理在风险管理方面涉嫌作出误导性陈述，CFTC还查处了一起涉嫌数字资产欺诈公司的主要负责人。

　　CFTC注重执法机制建设。一是注重执法透明度。CFTC认为执法透明是核心价值观。执法透明促进公平，增强市场对法治的尊重，也是CFTC积极引导市场主体遵法守纪工作的重要组成部分。2020年，在2019年度发布《执法手册》的基础上，CFTC发布《民事罚款指南》和《执法合规性评估指南》。二是注重执法合作。CFTC认为，有效的执法应当包括与相关监管机构的精诚合作，这对预防和查处违法行为、维护市场诚信和保护投资者权益至关重要。CFTC与联邦刑事执法机构同时对16起案件采取行政和刑事程序（平行执法），这使近3年平行执法数量增加到46项，远超此前7年的总和（27项）。在CFTC处罚之外，同时追究刑事、自律监管和其他民事责任，就能形成一套有效的“组合拳”。CFTC与州级监管机构发起史上最大规模的联合诉讼。CFTC和30个州的监管机构查处一起全国性的欺诈老年人案件。当事人向投资者募资金额超过1.85亿美元。参与本案的州级监管机构均是北美证券管理协会（NASAA）的成员。三是注重举报人工作。在2020年，CFTC批准了16个举报人奖的申请，总计发放约2000万美元，用于奖励主动为提供原始线索或者分析，并帮助CFTC成功查处违法案件的个人。展望未来，CFTC预计举报人将持续增加，继续成为CFTC执法工作的重要组成部分。目前有30%―40%的正在调查案件与举报人的举报有关。四是注重科技监管。CFTC一直有强大的市场监控项目，利用复杂的系统分析交易数据，并对异常事件做出反应。该技术能够识别可疑的交易模式或持仓。CFTC继续开展一项持续多年的工作，增强数据分析能力，提升在交易数据中发现违法行为的能力，其他手段几乎无法发现这些违法行为。2020年，该系统发现了3起幌骗交易案件线索，其中一起案件的金钱罚创了历史新高（9.2亿美元）。

　　图为平行刑事诉讼数量（FY为财政年度）

　　CFTC还非常重视以下三个领域的监管执法。

　　一是注重企业合规工作的充分性。除发布关于公司合规指导意见外，今年查处的多起案件都涉及企业合规工作的充分性。企业合规工作是预防违法行为的第一道防线，CFTC希望充分发挥公司合规功能，及时发现违法行为，并确保同类违法行为不会再次发生。在一起典型案件中，某金融机构合规工作人员掌握幌骗违法的大量信息，却未加以制止。在另一起案件中，金融机构被告知录音系统存在设计缺陷，像个“定时炸弹”，但并未及时处理，最终导致收到CFTC传票时录音被删除。此外，某互换交易商因未能遵守外部商业行为标准而被查处，期货经纪商（FCMs）和介绍经纪商（IBs）因资本金不足而被查处，期货经纪商（FCMs）因未监管介绍经纪商引荐的账户而被查处。

　　在一起公司合规工作不足的最典型案例中，CFTC对互换交易商开出历史上最大罚单。在从事互换业务的七年时间里，该互换交易商未及时准确在交易前进行标识，违反互换交易商对手方的资格审查程序，未按规定保存记录，首席合规官未按规定提交监管报告，就音频保存和监管事项向CFTC作虚假陈述。除处以巨额罚款外，CFTC还要求该机构设立独立监督员，并视交易商的登记、补救和监督承诺的执行情况决定是否保留注册资格，这也是首次使用该措施。

　　二是CFTC重视新型市场的监管执法。CFTC大力打击《商品交易法》规定的数字资产相关的违法行为。在数字资产工作组的配合下，CFTC查处7起有关数字资产的违法，创了历史纪录。在其中一起案件中，当事人挪用其“信徒”2800万美元参与比特币投资。此外，一个外国平台提供了以太币（Ether）、比特币和莱特币（Litecoin）的非法杠杆交易。

　　三是CFTC重视反洗钱安排。CFTC查处了数起未按要求执行反洗钱程序的案件。在银行保密法工作组的配合下，CFTC指控了两家注册中介机构未按规定提交“可疑活动报告”（SARs）以及未能监督雇员遵守《银行保密法》（BSA）的规定。在上述案件中，CFTC首次根据《执法规章》第42.2条（Regulation42.2）提出索赔，该条文要求某些类别的商业实体遵守《银行保密法》。

　　未来重点工作安排

　　展望未来，CFTC执法工作将继续聚焦于以下五点，即维护市场诚信、保护投资者利益、强化自然人责任、监管和司法合作以及不断提高执法透明度。

　　一是维护市场诚信。商品和衍生品市场是实体经济的核心，影响着美国人的生活。当市场功能发挥正常时，农业或能源生产商能够对冲风险，控制成本，保护消费者免受价格上涨的影响。商品与衍生品市场也使公司和个人更有效地分配资本，促进美国经济增长。如果参与者对市场诚信缺乏信心，市场就无法正常运转，因此CFTC专注于发现、调查和起诉欺诈、操纵、欺骗等形式的破坏性交易，因为这些行为会损害市场的诚信基础。

　　二是保护投资者权益。自成立以来，CFTC一直致力于保护大宗商品和衍生品市场的客户免受欺诈和其他违法行为的侵害。这仍是2020年的工作重点。CFTC积极查处贵金属交易、外汇交易和二元期权等重点领域的案件。CFTC持续追踪新类型市场的欺诈者（fraudsters），比如欺诈者常利用数字资产等新资产类别、新产品或新技术欺诈无辜的投资者。CFTC确保跟上新技术发展趋势，并领先于违法者。CFTC还与投资者教育办公室合作，及时发现有关风险并发出预警。

　　三是强化自然人责任。自然人责任必须成为有效执法计划的核心。仅仅追究责任公司的责任是不够的。相关自然人也必须承担责任。追究自然人责任确保有人为违法行为负责，在必要情况下可以进行市场禁入。追究自然人责任也能够威慑潜在违法行为人。CFTC执法追责不会仅仅停留在企业一线员工层面，而是致力于追究实际控制人和其他责任人员的相应责任。

　　四是与刑事司法部门和其他监管机构协调。CFTC与国内外监管机构密切合作，最有效地维护市场秩序。随着不同市场间的联系日益紧密，这一工作重要性更加突出。违法行为不会完全局限于各监管机构的监管边界内，也不会局限于一国境内。美国和各国的监管机构必须共同努力，确保完整发现、查处违法行为。同时，刑事司法和监管执法的有力结合，对于遏制惩处违法、维护市场诚信和保护投资者权益至关重要。

　　五是提升执法透明度。CFTC在《战略计划》中阐释了其核心价值观，即承诺、前瞻性思维、团队合作和透明。通过向市场参与者提供执法程序和决策标准实现透明。正如塔伯特主席所言：“我们在执法方面必须透明。我们的执法目的是以积极的方式改变行为，阻止违法行为的产生。法律威慑功能要求我们提升执法透明度。”增加执法透明度，既可以促进公平，也可以增强对法治的尊重。

　　典型案例分析

　　一是摩根大通（JPMorgan）幌骗操纵案。2020年9月底，摩根大通（JPMorgan）与CFTC达成和解，并承担了总额为9.2亿美元的金钱罚，包括赔偿金311，737，008美元，没收违法所得172，034，790美元和民事罚款436，431，811美元。2008年至2016年，摩根大通的15名交易员通过“幌骗”的交易策略，对美国的贵金属交易和国债市场进行了操纵，给市场上的其他投资者造成超过3亿美元的损失。自2008年起，CFTC就开始调查摩根大通操纵白银期货案，尽管CFTC发现在多个交易日的白银期货交易异常，但CFTC通过4年的调查却未能收集到足够的证据。摩根大通对其“幌骗”行为进行了有效掩饰，例如将大部分虚假交易指令归类于高频交易模型自动下单，而并非人为操作。此外，对于巨额白银期货合约空单持仓，摩根大通也辩称是基于互换交易与衍生品交易的“风险对冲”。

　　二是Metals.com养老金欺诈案（执法合作）。自2017年9月1日起，Metals.com、BarrickCapitalinc及其负责人员LucasAsher和SimonBatashvili面向全美超过1600人募集了超过1.85亿美元的资金，其中包括1.4亿美元的老年人退休储蓄金。Metals.com等人将募集资金用于参与贵金属交易，该骗局主要针对缺乏贵金属投资经验的老年人进行。Metals.com等人诱骗客户以明显偏离市场价格的价位参与贵金属交易，其向客户超额收费的平均价格约为市场价的100%-300%。为了延续骗局，当客户向Metals.com等人询问购买的贵金属的价值时，Metals.com等人谎称购买的贵金属极其稀有，真实价值远高于其熔体价值（MeltValue）。

　　事实上，Metals.com等人严重夸大了买入的贵金属的价值。最终，绝大部分客户几乎都损失了所有的资金。CFTC和30个州的监管机构联合起诉了Metals.com等人，这是CFTC史上规模最大、合作伙伴最多的联合执法行动。参与本次联合执法行动的30个州的监管机构均为北美证券管理协会（NASAA）的成员。NASAA成立于1919年，由美国、加拿大和墨西哥的各州、省及地区级证券监管机构组成。目前，NASAA共有67名成员，包括美国50个州、华盛顿哥伦比亚特区、波多黎各和美属维京群岛的证券管理机构。NASAA的美国成员主要负责执行州级证券法（通常被称为“BlueSkyLaw”）。

　　三是KenzleyRamos欺诈案（新冠肺炎疫情）。佐治亚州人KenzleyRamos自2015年12月起，利用在线广告和假名面向全美招揽客户。2020年年初，Ramos将新冠肺炎疫情纳入骗局中。Ramos谎称自己是“大神交易员”，能利用新冠肺炎疫情的影响替客户交易外汇和二元期权，并向客户承诺了每周300%的获利。但Ramos并未实际进行外汇或二元期权交易，而是将募集资金挪归个人使用。尽管得克萨斯州证券委员会（TexasStateSecuritiesBoard）曾责令Ramos停止欺诈行为，但Ramos仍继续利用假名和在线广告招揽客户。目前CFTC已向得克萨斯州北方地区法院提起了诉讼。CFTC表示将继续监控市场，并持续关注任何利用新冠肺炎疫情从事非法活动的人员。CFTC感谢得克萨斯州北部联邦检察官和得克萨斯州证券委员会（TexasStateSecuritiesBoard）对本案的协助。

　　（注：本文由中金所期货市场巡回审理协作部提供）