里根政府减税政策回顾及启示

  特朗普政府的减税法案短暂刺激了经济，但是远没有达到他原本扩大就业、吸引制造业回归、重新充实中产阶级等结构性目标，看来仅靠减税就能发展经济的想法还是过于简单。提到特朗普的减税，人们往往会联想到上世纪80年代里根政府的减税政策，这也是迄今为止美国历史上规模最大、影响最为深远的减税改革。

   A减税背景

   在美国前总统里根执政之前，包括美国在内的西方国家普遍信奉凯恩斯主义，凯恩斯经济学家W·菲利普斯分析了美国1861—1957年的经济数据，提出了通货膨胀率和失业率之间呈现负相关的理论，称之为“菲利普斯曲线”。在该理论的影响下，政府为了经济发展往往能忍受较高的通货膨胀率。但是20世纪70年代的西方国家经历了经济衰退但是物价却在上涨的滞胀情况，其中，1975年和1980年美国CPI分别达到了惊人的11.8%和14.4%。从1978年年底开始，为了应对高涨的通货膨胀，美联储开始采取紧缩的货币政策，联邦利率大幅上调至两位数，随后通胀一路下行，但是经济最终出现负增长，失业率不断上升。

   美国陷入滞胀与三个方面的原因有关：一是在财政政策上，凯恩斯主义主张逆周期调控需要增加政府开支，加大投资力度，通过赤字上升拉动消费增长，但是这种情况下大比例的投资会适得其反，因为资本投资的边际效益会逐渐减弱，最终沦为无效投资；二是货币政策上，美联储持续增加货币供给以期拉动需求，但是结果却造成了流动性过剩，进而造成美元贬值，从而侵蚀了购买力；三是油价快速上行。OPEC在此期间的减产使得原油供给大幅萎缩，油价大幅上行。受这三方面的影响，美国不可避免地进入了滞胀，凯恩斯主义在当时遭遇了空前的理论危机，客观上需要新的经济理论来解释，包括供给学派在内的多种自由思想主义破土而出，而里根减税运用的理论正是供给学派的思想。

   B供给学派理论基础

   供给学派相对于强调经济需求的凯恩斯主义而言，重点强调从供给方面考察经济现状和寻求对策，其主要论点和主张为：一是大幅度降低个人和企业纳税的税率，以增加个人储蓄能力，刺激人们工作的积极性，提高对企业的投资能力和投资积极性；二是取消国家对经济的过多干预，加强劳动和商品市场上的竞争；三是实行货币管理，使货币的增长与经济的增长相适应；减缓政府预算支出的增长速度，逐步实现预算平衡；削减社会福利支出。供给学派进而分析税率与税收的关系。因为税收是税率与税收基础的乘积，税率变动既然影响生产，就必然影响税收。拉弗首次把税率与税收的关系制成模型，画在直角坐标图上，这就是以拉弗命名的拉弗曲线。

   图为美国宏观税负和政府杠杆率（%）

   图为美国劳动生产率情况（%）

   C具体政策

   里根上台后，明确了以新自由主义经济学、供给学派作为其执政的理论基础，以此形成了独特的里根经济学。相比起凯恩斯主义的需求管理和政府干预主张来说，里根经济学意在通过自由竞争促使经济复苏，主要的经济理论基础是供给学派，而供给学派又以拉弗曲线为主，拉弗曲线描绘了政府的税收收入与税率之间的关系，当税率在临界点以下时，提高税率能增加政府税收收入，但超过这一限度时，再提高税率反而导致政府税收收入减少。因为较高的税率将抑制经济的增长，使税基减小，税收收入下降。反之，减税可以刺激经济增长，扩大税基，税收收入增加。

   里根减税措施的实施主要分为两个阶段，有两个重要的税收法案：1981年的《经济复苏法案》和1986年的《税制改革法案》。《经济复苏法案》主要要点是减税；削减财政开支（军费除外），特别是社会福利开支，减少财政赤字；放松政府对企业规章制度的限制，减少政府对企业的干预；严格控制货币供应量的增长，抑制通货膨胀。其中减税的政策中主要包括：降低个人所得税、企业所得税、资本利得税，同时还增加了企业所得税的抵扣。

   而《税制改革法案》不仅涉及了个人所得税和企业所得税，更为重要的是对美国的整体税制结构进行了改革，包括削减税收优惠、合并税基、简化税收征管等，改革后的美国税制体系延续至今。与《经济复苏法案》相比，这次改革秉持更多的中性原则，例如在《经济复苏法案》中公司税收抵扣部分被取消，加速折旧的优惠也被取消，以达到平衡财政的目的，但是因此也让减税政策打了折扣。

   图为拉佛曲线

   D影响及启示

   图为道琼斯指数走势（点）

   图为美国GDP走势（%）

   图为美国通胀走势（%）

   图为联邦政府赤字占GDP的比重（%）

   1981年美国财政赤字占GDP之比为2.58%，低于历史水平2.9%，财政政策操作空间很大。美国制造业占GDP之比达20%，制造业就业占全部就业之比达22%，这一结构有利于促增长计划的实施。《经济复苏法案》出台后，美国经济经历两个阶段，第一个阶段是1981年到1982年，这个期间政策并未发挥该有的作用，相反美国经济陷入了二次衰退。道琼斯工业指数从近1000点的高位下跌至800点附近，股票滑落至历史最低点，房地产市场整体陷入低谷，多个州失业率高达两位数。但是在经历了二次探底之后，1983年美国经济开始了复苏，这是第二个阶段。1983年至1984年美国经济出现了低通胀、低增长、失业率逐渐降低的新格局，1983年实际GDP增速达到4.6%，而一年之后更是上涨至7.3%。在1984年一季度，由于美国私人投资的强力反弹，GDP更是达到了8.4%的顶峰。与此同时，为了应对通货膨胀，美联储也采用了紧缩的货币政策，CPI小幅上涨后继续回落。

   这一阶段减税给美国经济带来的刺激作用是明显的，美国宏观税赋占GDP的比重持续下降，1981年这一比重为31.49%，到了1984年下降至30.42%，但是值得注意的是，同期美国政府联邦财政收入却是增加的，这种背离证明了美国此时正处于拉弗曲线的右侧。此外，虽然里根提出要缩减政府开支，但是实际政府开支依旧在上升。美国政府一般支出占GDP的比重从1981的33.9%上涨至1984的34.87%，为了弥补财政赤字，美国政府部门开始举债融资。1952年以来，美国政府部门杠杆率持续下行，到了1981年已经下降至历史最低的36.35%，因此通过举债弥补赤字在当时是可行且具有较大操作空间的。美国政府举债后，政府部门杠杆率大幅上升，从1981年到1984年一共上涨了7.7个百分点。而1986年《税制改革法案》推出后，美国经济在之后的四年内GDP平均增速达到3.7%。1982年至1999年也成为美国经济的超级扩张期，市场称之为“20世纪最持久的繁荣阶段”，随着美国经济的不断转好，叠加OPEC的减产，1986年后原油价格重新回升，美国通胀也伴随回暖。

   整体来看，里根的两轮减税使得美国经济摆脱了滞胀的压力，经济增速重回上行通道，里根任期内劳动参与率从63.6%上升到66.6%，非农业劳动人口从0.91亿上升1.09亿，成效显著。里根减税政策给美国经济带来了久违的繁荣，不仅摆脱了滞胀的阴影，还带动了经济的持续复苏。由此可见减税对经济发展的作用是十分巨大的。

   但是另一方面，里根经济学也留下了三点教训。首先，减税应注意政府收支平衡。在第一轮减税之后，由于政府支出没有减少，联邦政府赤字率不断上升，从1981年的1307亿美元升至1986年的2108亿美元，为了应对赤字，美国政府不得不进行举债，由于政府杠杆率处于历史最低点，因此政府增加杠杆有较大的空间，并未产生太大的负面影响。1986年之后，里根政府开始控制政府支出，政府赤字开始明显下降，到1989年降至1550亿美元左右。从经济的表现来看，1986年至1989年期间的GPD走势、就业率等指标都要优于前一轮减税，这意味着有效控制政府赤字一定程度能够助力减税政策的成功。

   图为《经济复苏法案》减税政策要点

   图为《税制改革法案》减税政策要点

   其次，减税的功效还取决于私人投资的效果。1986的《税制改革法案》虽然降低了公司所得税，但是同时也取消了投资税收抵免，延长了固定资产折旧年限。1986年之后，私人投资增长额明显有放缓的趋势，影响了实际减税的效果。

   最后，由于里根经济学强调自由竞争，因此里根上台后便放松了对储贷机构的监管，允许其参与商业银行的业务竞争，储贷机构业务量增长的同时，也积累了大量的风险业务。1985年至1986年，由于油价下跌引致西南部经济普遍衰退，储贷协会的投资无法回收，积压了大量资产以致纷纷破产，被列为金融监管失败的典型案例。因此总体来说，市场在自由竞争的同时，也需要政府进行相应的金融监管，防范过度自由竞争带来的风险。