中国社保何去何从？

龙听

社保改革首先要化解的是中期的财政风险，征缴体制改革带来的对企业实际成本上升的影响则可以通过降低费率化解。在长期，建立以社会保险精算为基础的多支柱机制，进行合理的代际负担分配，是使社保可持续、避免财政无限兜底的有效办法。

　　本刊特约作者于洪／文

　　随着人口老龄化程度日益加剧和经济增速放缓，不可否认，社会保障制度在设计和运行层面还面临一定的风险和挑战，如若应对不当则会对中国经济社会发展产生不利影响。从风险的角度来看，在未来一段时期社保所需要应对的挑战中首先应当引起关注的无疑是财政风险。

　　财政风险日益显现

　　财政风险首先是和社保的可持续支付能力相关。中国的人口老龄化进程经常被称作“未富先老”，其实描述的是与人均富裕程度的提高相比较而言，老龄化以更快的速度到来。国家统计局数据显示，2017年，中国60岁以上的老年人口约为2.41亿人，占比已经达到17.3%，到了2035年，这一比例还将迅速增加，超过28%。这也使得我们在应对这一问题时，对加大政府支出的要求更加迫切。

　　这种与日俱增的社会保险给付压力，在基本养老保险方面表现得尤为明显。我们知道，社会保险主要由五大险种组成，即，养老保险、医疗保险、失业保险、生育保险和工伤保险，“五险”之中基本养老保险所占比重最大，涉及人数最多，也最为重要。以2017年的数据为例，五项社保基金的总收入约为6.7万亿元，其中基本养老保险基金就占到近70%，而城镇企业职工基本养老保险则是重中之重，收入占比超过64%，约为4.3万亿元。

　　抚养比是一个可以直观反映社保支出压力的指标，即，领取养老金的人数与缴纳养老金的人数之比。人社部最新数据显示，以全国企业职工基本养老保险来看，2017年的参保人数为3.53亿人，其中在职参保人数为2.59亿人，领取待遇的退休人员9460万人，总抚养比约为2.7:1。在今后较长的一段时期，这一比例还将不断升高。

　　人社部有关统计数据显示，2017年职工基本养老保险基金总支出约为3.8万亿元，同比增长19.5%，而在2013年该项支出仅为1.84亿元，这一数据翻番仅仅用了四年。近年来，基本养老保险基金支出增长之快可见一斑，而且这一趋势还将持续下去。

　　从全国社会保险基金预算和政府预算数据可以看出，由此而产生的收支缺口实际上是由大量财政补贴来进行支撑，从而维持收支平衡。2017年，城镇职工基本养老保险基金总收入为43310亿元，其中，各级财政补贴基本养老保险基金突破8000亿元。财政补助资金较2013年增长165%；占基金总收入比例超过18%，较2013年增加超过5个百分点。基本养老保险财政补贴规模2017年已经突破8000亿元，相当于财政总支出的4%，而在2013年，该项支出在总支出中的占比仅为2.2%，相比而言增幅明显。日益增长的财政补贴一方面直接影响到社会制度未来的财务可持续性；另一方面对政府财政的负担能力提出了严峻的挑战。

　　可以预见的是，这一缺口将伴随着人口老龄化的进一步加深而不断扩大。当然，延迟退休政策落地会使得这一状况有所改善，生育政策调整也将在更长的时期发挥有益的作用。但这种影响及其效果均需要很长时期才能显现并进行评估。

　　另一方面，国务院《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》于2015年出台之后，各地都开始全面推行机关事业单位与城镇养老保险制度并轨。虽然制度的实施加快了全民社保的进度，促进了社会收入再分配的公平性，减少了社保制度的碎片化，但是在并轨过程中，从实际资金筹集的角度来看，这部分财政供养人口会出现类似“老人”、“中人”的空账缺口，需要各地方财政想方设法予以化解，实现平稳过渡。

　　征缴体制改革是把“双刃剑”

　　应当看到，目前，中国社保资金的管理体制尚不完善。社会保险资金的筹集原则上要求体现国家、企业、个人三方合理负担。在实现统账结合制度模式之后，企业和个人的缴费都以缴费基数乘以固定缴费比例的形式完成。社会保险收支平衡关系是建立在参与者权利与义务相称的基础上，政府各级财政实际承担兜底责任。而由于中国现行财政体制的现状，“财政兜底”容易被理解成主要由中央财政承担。

　　而观察中国近年来的实践，社会保险基金统筹的层次仍然较低，除基本养老保险由省级统筹以外，多数都由市县两级统筹。在社会保险的实际运作中大致是中央出政策，而地方政府负责具体落实。以养老、医疗等基本社会保险为基础的社保基金管理权和调剂权均在地方，中央难以调控，对某些地方虚报隐瞒、过度依赖转移支付的做法缺乏有效制约。由于统筹的级次低，社会保险收支有结余时，地方擅自提高支付标准，多花钱，中央无法调剂；当地方社会保险收支出现缺口时，又依赖中央补助，甚至有些缺口地区还与结余地区攀比待遇水平。

　　而自7月1日开始建立实施的养老保险基金中央调剂制度，旨在针对上述问题，促进地方政府对社保征管进行规范，为全国范围内的基金统一调度使用打下基础，也为各类企业和个人在地区间的流动创造更加公平的环境。

　　尽管《社会保险法》中明确提到，基本养老保险要实现全国统筹。根据这一内涵的基本要求，是要在全国范围内实行统一的制度规定，统一调度使用基金、统一经办管理、统一信息系统。然而从实际情况来看，要全方位实现上述要求还需要较长一段时间。

　　最近出台的《国税地税征管体制改革方案》中明确，从2019年1月1日起，将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、工伤保险费、生育保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收。国地税合一背景下的征管职责划转，无疑将会推动全国范围内统一经办管理的实现，不仅如此，税务征管还将有利于在全国范围内统一征收标准和执法尺度，促进社保征管制度公平。

　　与此同时，市场主体的担忧也随之出现。从企业的反应来看，主要的担忧体现在对成本和实际负担会明显上升，从而进一步压缩利润空间等方面，尤其是民营企业和小微企业，这种担忧十分普遍。

　　实际上，出现这种担忧，是和中国长期以来社保缴纳不合规的现象相联系的。由于中国社保统筹层次较低，各地政府和管理部门在实施过程中随意性较大，使政策在执行中出现各种不合理的现象。例如，部分参保企业为了降低用工成本，采用虚报瞒报人数等手段逃避缴纳义务，或者与当地社保管理部门讨价还价。而不少地方为了吸引投资，不仅执行较低的缴费率档次，而且主动按照下限核定缴费基数，甚至对企业瞒报、少报参保人数的行为视而不见。

　　由税务部门实施征管，可以发挥税务部门现有征管体制和队伍的优势，实现税费统征统查，从规范性和征收效率的角度来看，都会出现明显的提升。实际上，在改革之前，广东、浙江、内蒙古等地就已经开始了部分或全部社保费由税务部门进行征管的实践。例如，浙江从2015年起将新办企业全部纳入税务社保征收范围，缴费登记率在2016年达到95.6%，而10年之前大概只有半数企业能够完成缴费登记。广东省在2000年起开始实施相关改革以来，到2017年，社保费缴纳收入年均增长20%，实际缴费人数增长近3倍。然而在大多数由社保经办机构负责征管的地区中，不少地方的社保单位缴费登记户数仍明显低于税务登记企业户数，普遍存在漏缴少缴现象。由税务机构征管之后，未合规进行缴纳的企业显然将会面临成本上升的问题，如果不对改革的负面影响进行适当平衡，可能会影响经济与社会稳定，增加改革阻力。

　　针对在经济增速放缓、经济结构调整加快、国内外竞争加剧的背景下，因社保费严格合规征收而有可能出现的企业负担加重问题，中央政府已经释放出明确的政策信号。正如国家总理李克强在国务院常务会议上提到的，“在社保征收机构改革到位前，各地要一律保持现有征收政策不变，同时抓紧研究适当降低社保费率，确保总体上不增加企业负担，以激发市场活力，引导社会预期向好。”

　　近年来，为了切实降低企业负担，一些地区已经开始适当降低社保缴费率，但由于都是地区性实践，降低幅度及影响力有限。此次以国地税合并为背景的税务机关全面征管，将会提高核定标准、缴费基数等制度要素的规范性和科学性，也会在很大程度上为降低缴费率的相关改革措施提供重要的时机和空间。

　　以社会保险精算为基础的多支柱机制推动下一步改革

　　“十九大”报告中指出，要全面建成“覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”。

　　目前，中国社会保险缴费机制的设定缺乏缺乏科学合理的精算平衡基础，无法及时根据经济发展速度、居民收入水平和货币通胀变化进行调整，导致在改革的顶层设计中未能充分反映未来人口老龄化所带来的代际收付不平衡、不同人口结构对社保基金收支平衡的影响等因素。

　　随着改革的逐渐深化，社会保障将进入新的发展阶段，需要充分的制度保障和财力保障相配合，以实现全体社会成员合理分享改革发展成果的目标。社会保障制度的完善关系个人利益、社会稳定和国家的长治久安，政策设计要综合考虑人口年龄结构变化、劳动力市场流动性、代际分配等变量，有必要夯实长期精算的基础，使之能够反映未来经济社会的变化情况。

　　如何进行合理的代际负担分配，建立一个自身能够精算平衡的制度，这一问题的回答不能仅仅依靠公共财政所谓的兜底责任。在这一点上，很多欧洲高福利国家已提供了经验和教训。从制度保障和财力保障上来看，需要多支柱机制合力而为。

　　首先，建立完善社会保险的精算机制，增强社会保险基金财务运行的可持续性。社会保险基金精算平衡是保障社会保险长期健康运行的基本原则。在财务运行机制上，应当能够及时合理地反映人口变动、经济发展等因素的长期变化，在大数据基础上建立精算基础模型，科学合理设定包括缴费率、替代率等各项制度参数，并每隔三至五年进行参数调整，确保基金中长期精算平衡。要使参保者的缴费与收益密切挂钩，实现激励相容，调动其参保缴费的积极性。对于企业而言，应通过政策扶持、税收减免等方法，鼓励参保企业根据自身情况在基准费率上进行调节。同时，加快促进基本社会保险基金账户的统筹级次提升，进一步消除区域间转换的政策壁垒。

　　其次，拓宽社保基金的投资渠道，实现保值增值。针对中国社会保险基金投资渠道窄、面临贬值风险的问题，应进一步推动建立市场化、多元化的社保基金投资运营机制，以增强社保基金自身的造血功能。事实上，全国社会保障基金自2000年起就在这一领域进行了十多年有益的探索，有很多经验可以借鉴。在养老保险基金投资方面，要坚持将安全性原则放在首位，在操作过程中实施有效的风险防控机制，并进行有效的监管。从防范风险的角度考虑，针对目前中国资本市场尚不完善、波动性较大的情况，可以考虑出台一些针对养老保险基金的特殊政策，包括设立风险储备金、建立最低收益保证制度等。

　　最后，要积极创造条件，构建多支柱机制。在当前经济增速放缓的新常态下，如果缺乏强有力的资金基础，不仅可能造成社会保障事业发展的停滞，可能还会影响原有社会保障的给付水平。应当大力推进企业年金等补充养老保险发展，积极为第二支柱和第三支柱的搭建创造有利条件。鼓励商业保险在养老、医疗、生育等方面提高覆盖率，合理引导个人构建包括各类商业补充保险在内的多支柱、多层次保障体系，在基本社会保险的基础上进一步提升未来的保障水平和保障质量。鼓励和引导社会力量和社会资本参与养老服务、医疗卫生服务、社会福利等诸多保障型服务项目的提供。